Cuaderno Urbano Nº38 | Año: 2024 | Vol. 38

ARTÍCULO

Los inicios de la planificación en Jujuy durante el período 1950- 1970 y su incidencia en la expansión residencial

The beginnings of planning in Jujuy during the period 1950-1970 and its impact on residential expansion

O início do planejamento em Jujuy durante o período 1950- 1970 e sua incidência na expansão residencial

Lourdes Albornoz

Doctora, arquitecta, becaria posdoctoral del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET). Centro de Estudios sobre el Territorio y el Hábitat Popular (CETyHaP), Facultad de Arquitectura y Urbanismo- Universidad Nacional de Tucumán (FAU-UNT).
Orcid: https://orcid.org/0000-0002-4345-4382
E-mail: albornozlu@gmail.com

Claudia Gómez López

Doctora, arquitecta, profesora titular de la Cátedra de Teoría de la Arquitectura de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Nacional de Tucumán (FAU- UNT). Directora del Centro de Estudios sobre el Territorio y el Hábitat Popular (CETyHaP) (FAU- UNT). Directora del Doctorado en Arquitectura (FAU- UNT).
Orcid: https://orcid.org/0000-0002-0575-9388
E-mail: claugolo@gmail.com

Resumen

En la provincia de Jujuy (Noroeste de Argentina), el período 1950-1970 estuvo caracterizado por la incidencia del progreso económico basado en la industria siderúrgica. Se distinguen dos planes que justifican el desarrollo local y urbano alrededor de Altos Hornos Zapla (AHZ) en Palpalá y la revalorización del rol de la ciudad capital San Salvador de Jujuy. El primer plan es del arquitecto Vivanco que proyecta un esquema de funcionamiento basado en las premisas de la arquitectura y urbanismo moderno en dos centros con perfiles diferenciados. El segundo plan fue realizado por una consultora junto al Consejo Federal de Inversiones (CFI), donde se estudia en profundidad la posibilidad de instaurar un parque industrial complementario a las actividades de AHZ, desarrollando lineamientos de ordenamiento para estas dos localidades. Ambas propuestas si bien no se materializaron, influenciaron en la conformación actual, en lo referente al crecimiento y expansión residencial del aglomerado.

Palabras clave

planes urbanos; promoción pública de vivienda; ciudad industrial; densificación urbana

Abstract

In the province of Jujuy (Northwestern of Argentina), the period 1950-1970 was characterized by the incidence of economic progress based on the steel industry. There are two plans that justify local and urban development around Altos Hornos Zapla (AHZ) in Palpalá and the revaluation of the role of the capital city San Salvador de Jujuy. The first plan is by the architect Vivanco who projects an operating scheme based on the premises of modern architecture and urbanism in two centers with differentiated profiles. The second plan was carried out by a consultant together with the Consejo Federal de Inversiones (CFI), which is studying in depth the possibility of establishing an industrial park complementary to the activities of AHZ, developing planning guidelines for these two locations. Both proposals, although did not materialize, influenced the current conformation, in terms of growth and residential expansion of the agglomerate.

Keywords

urban plans; public housing promotion; industrial city; urban densification

Resumo

Na província de Jujuy (Noroeste da Argentina), o período 1950-1970 foi caracterizado pela incidência do progresso econômico baseado na indústria siderúrgica. Distinguem-se dois planos que justificam o desenvolvimento local e urbano em torno de Altos Hornos Zapla (AHZ) em Palpalá e a revalorização do papel da cidade capital San Salvador de Jujuy. O primeiro plano é do arquiteto Vivanco que projeta um esquema de funcionamento baseado nas premissas da arquitetura e urbanismo moderno em dois centros com perfis diferenciados. O segundo plano foi realizado por uma consultora junto do Conselho Federal de Investimentos (CFI), onde se estuda em profundidade a possibilidade de instaurar um parque industrial complementar às atividades da AHZ, desenvolvendo diretrizes de planejamento para estas duas localidades. Embora ambas as propostas não se materializaram, influenciaram a conformação atual, no referente ao crescimento e expansão residencial do aglomerado.

Palavras-chave

planos urbanos; promoção de habitação pública; cidade industrial; adensamento urbano

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DOI: https://doi.org/10.30972/crn.38387674

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Introducción

Este trabajo se encuadra en las investigaciones realizadas en el marco de la tesis denominada “La relación ciudad-río y su incidencia en los procesos de fragmentación socioespacial en el aglomerado Gran San Salvador de Jujuy. Periodo 1990-2020”. En este contexto, la comprensión de la conformación urbana y los planes que se elaboraron para el sector de estudio resultan de un significativo valor para entender las dinámicas actuales y el papel que juega la planificación en la conformación de la ciudad.

Se establece como propósito indagar la incidencia de los primeros instrumentos urbanísticos registrados para este aglomerado en la expansión residencial hasta  2023. Para ello, se analizan dos propuestas de planificación urbana y territorial: “Bases del Plan Regulador Jujuy-Palpalá”, realizado por el arquitecto Jorge Vivanco en 1960 y el “Estudio para el ordenamiento espacial del área Jujuy-Palpalá”, elaborado por la consultora Latinoconsult en 1971.
La metodología consiste en el análisis de los documentos bibliográficos que se remiten a estos planes como pliegos, mapas, artículos científicos y libros que hacen referencia a la planificación en el período 1950-1970. Esto permite identificar los ejes rectores que guiaron el ordenamiento espacial y su impacto en la ciudad existente, particularmente el crecimiento y la expansión residencial contextualizadas en relación con los modelos de desarrollo y las ideas urbanísticas imperantes durante ese período.

Se realizan comparaciones entre las propuestas de los planes mencionados y el estado actual de la ciudad, para reconocer áreas y otros rasgos espaciales que influyeron en la conformación morfológica residencial. De este modo, los resultados se presentan en imágenes superpuestas identificando sectores, tipologías y ejes de desarrollo definidos. El análisis espacial se realiza en un entorno de trabajo de Sistemas de Información Geográfica (SIG), usando el software libre QGIS, sobre imágenes satelitales de 2023 y se las compara con los mapas elaborados para los diferentes planes mediante la digitalización de la información. Esto permite establecer relaciones entre las intenciones urbanísticas (proyectuales y de planificación) y lo materializado, centrándose en el crecimiento urbano mediante la promoción pública de vivienda.

La planificación en el contexto nacional Argentino

Se puede establecer una relación entre los procesos de planificación tanto regional como urbana y las nociones conceptuales que direccionaron los modelos de desarrollo adoptados por el Estado. Esto tiene su explicación en tanto la manera de intervenir en las ciudades y el territorio, vinculadas con el diagnóstico y propuestas realizadas que, a su vez, están influenciadas por los objetivos políticos de desarrollo económico regional (Clichevsky y Rofman, 1989) y por los modelos o referentes teóricos que la sustentan.

Desde los inicios de la planificación urbana argentina, a comienzos del siglo XX, los aspectos técnicos y metodológicos se adaptaron a los objetivos políticos en cada momento histórico. La manera de operar asumió un carácter tecnocrático con lineamientos impuestos por los sectores dominantes hacia el resto de la sociedad. La ciudad era considerada como un elemento aislado y descontextualizado de sus condiciones políticas y sociales frente a la que, el arquitecto urbanista asume el rol de máximo benefactor capaz de interpretar e idear respuestas unidireccionalmente para mejorar la vida de la sociedad a través de la proyección de los espacios (Clichevsky y Rofman, 1989).

Los planes a los que se refiere la presente investigación se describen en lo que Yujnovsky (1975) define como la fase de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI), que se produce desde la Segunda Guerra Mundial hasta la década del setenta. Entre los años 1950 y 1970 se diferencian tres períodos con diversas políticas de desarrollo: El primero, que abarca la década del cincuenta está influenciado por la teoría del desarrollo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal). Las propuestas contemplan una planificación urbano-regional centrada en los problemas derivados de la aceleración del proceso de crecimiento como las migraciones hacia la ciudad y la conformación de villas de emergencia, en esta etapa se incluye el Plan Regulador de Jujuy de Vivanco (1960). Luego, el segundo período se corresponde con la década del sesenta, de marcada preeminencia desarrollista, en el que la preocupación por la urbanización deja de ser el tema central y la ciudad es considerada una variable independiente. En esta etapa se inscribe el “Estudio para el Ordenamiento Espacial y Urbano del área Jujuy-Palpalá”. Por último, el tercer período se enmarca en la década del setenta, que recoge el fracaso del modelo desarrollista y surgen críticas marxistas e ideas apoyadas en la teoría de la dependencia que orientan la planificación (Yujnovsky, 1975).

El Plan Regulador de Vivanco emerge en un contexto nacional en el que el Estado desde 1959 impulsa políticas orientadas al estímulo de actividades productivas en la periferia del sistema nacional. Cabe mencionar que esta planificación regional solo se desarrolla a nivel provincial e interprovincial sin un marco nacional integral (Clichevsky y Rofman, 1989). Este plan responde a políticas que establecieron un orden físico en un territorio específico para recibir o atraer inversiones, como los parques industriales característicos de la década del sesenta (Coraggio,1997). En aquel momento, el planeamiento se enfocaba en un crecimiento autogestionado de los centros urbanos que se organizaban en torno de las actividades productivas relacionadas con la explotación ilimitada de recursos naturales con un sistema de provisión energética barato (Catenazzi y Reese, 1998). Las administraciones locales eran las encargadas de resolver las problemáticas urbanas a partir de planes reguladores, estos contenían diagnósticos, análisis y una propuesta física para la ciudad que se materializaba en una especie de código, basada fundamentalmente en normas de usos del suelo y tejido.

Además, cabe destacar que este tipo de planificación tradicional continuó en vigencia durante varias décadas posteriores, a pesar de las críticas generadas por otras disciplinas como el enfoque sociológico (Reese, 2006). Se trata de una versión tradicional que considera al planeamiento como técnica de reforma social (Vigliocco, 1995), en el cual básicamente se contrapone el estudio del contexto existente frente al modelo futuro deseado.

La propuesta de Vivanco se encuadra en una visión altamente clasificatoria a nivel de usos del suelo y la definición de las ideas se presentan de manera general y conceptual, puesto que no llega a desarrollar en detalle la materialidad concreta del proyecto. Se sustenta en los principios racionalistas de los Congresos Internacionales de Arquitectura Moderna (CIAM): habitar, trabajar, cultivar el cuerpo y el espíritu y circular. Se incluyen en el mismo, aspectos urbanísticos, arquitectónicos y consideraciones jurídico-financieras. El objetivo se centra en proporcionar a la ciudad y la región una estructura firme que permita su desarrollo. Por su parte, el “Estudio para el ordenamiento espacial del área Jujuy-Palpalá”, ideado a finales de la década de 1960 —período en que se instaura la planificación en Latinoamérica (Coraggio, 1998)— se proponen dos planes directores, a modo de esbozo, para cada ciudad. Se destaca el desarrollo regional asociado con el modelo ISI, encabezado por el Estado, enfocado en el progreso industrial o rural para compensar los desbalances y así posibilitar un crecimiento territorialmente equilibrado.

Son fundamentales, en este sentido, los estudios de carácter estatal, tales como “Bases para el Desarrollo Regional Argentino” (Consejo Federal de Inversiones [CFI], 1963) y el “Relevamiento de la Estructura Regional Argentina” realizado por el Instituto Torcuato Di Tella (CFI, 1965). En ellos se definieron las regiones plan, que consideraron los sistemas limítrofes provinciales y se identificaron las regiones operativas para la implementación del Sistema Nacional de Planeamiento y Acción para el Desarrollo que entraron en vigor en 1966 mediante la promulgación de la Ley nacional N° 1.907/66, coordinado por el Consejo Nacional de Desarrollo (Conade). Además, se definieron ocho regiones, siendo una de ellas el NOA (Noroeste argentino) compuesta por las provincias de Catamarca, Salta, Jujuy, Tucumán y Santiago del Estero. Aquí se menciona, la potencialidad de la provincia de Jujuy para el desarrollo de la minería (CFI, 1963). Asimismo, este trabajo sustenta las propuestas de la estrategia de los polos de crecimiento (Perroux, 1955), teoría y metodología de actuación que surge en Europa y se extiende durante esta época en Sudamérica.

Los polos de crecimiento se consideraron soluciones instantáneas para revertir las desigualdades regionales. Este modelo se basa íntegramente en aspectos económicos, dejando fuera la complejidad otorgada por contexto sociopolítico. Así, “El Estudio para el Ordenamiento Espacial y Urbano del área Jujuy-Palpalá” (CFI, 1971) se inscribe en esta propuesta, estableciendo como polo de desarrollo la implantación minera con la explotación de Altos Hornos Zapla en Palpalá.

El modelo de desarrollo aplicado en Jujuy

El desarrollo de la ciudad de San Salvador de Jujuy, en la primera mitad del siglo XX, experimenta un salto demográfico producido por el crecimiento natural y una importante migración proveniente de otras provincias del NOA y de países limítrofes, especialmente Bolivia. Por otra parte, en la segunda mitad del siglo XX, en la provincia de Jujuy se incrementa la población en áreas urbanas y la progresiva concentración en la capital, resultado del crecimiento vegetativo y de las migraciones internas rural – urbanas, especialmente de las zonas de la Quebrada y Puna (Ulloa, 2010).

Altos Hornos Zapla (AHZ) surgió en la ciudad de Palpalá ubicada al sur de la Provincia de Jujuy a 14 kilómetros de la capital provincial. Esta industria se inicia a partir del hallazgo de la veta de hierro en las serranías del Zapla en 1941, su ubicación se define entre la línea del ferrocarril Manuel Belgrano (conexión Bolivia-Jujuy-Buenos Aires) y en las cercanías del río Grande. Debido a sus condiciones estratégicas por la alta calidad y localización de la materia prima cercana a la planta, se considera un ejemplo significativo para el sector tanto industrial como político (Bergesio et al., 2016; Boto, 2011).
De esta manera, el modelo productivo integral aseguraba el abastecimiento y el control de precios. En 1945 se realiza la primera colada de arrabio argentino, suceso histórico que marca el inicio de una etapa de crecimiento económico, la población de Palpalá pasa de 833 habitantes en 1947 a 10.843 personas en 1960 (Bergesio et al., 2016). Para llevar a cabo el funcionamiento de AHZ resulta clave la sanción de la Ley Nacional 12.987, que promovió una iniciativa de carácter privado a través de la expansión de empresas del Estado que persigue la conformación de sociedades mixtas (capitales privados y estatales) (Bergesio et al, 2016; Boto, 2011).

Se crean soluciones habitacionales para profesionales, técnicos y otros trabajadores, acompañadas de una red de servicios y equipamientos comunitarios como hospitales, escuelas y espacios de recreación. Cada estamento posee una correspondencia con un tipo de vivienda y ubicación determinada según una lógica jerárquica (Bergesio et al., 2016; Benavidez, 2012).

De esta manera, se conforman poblaciones cuyo crecimiento se orienta por la dinámica productiva y del trabajo de las empresas que buscaron consolidar el proceso de atracción de la mano de obra y además propiciar un ambiente laboral basado en relaciones de clases armónicas. Estas comunidades urbanas y laborales se denominan company towns; y varían sus características según ciertos parámetros: la actividad económica; la ubicación de la industria; tipo de capital invertido; origen de la mano de obra; el nivel de autonomía respecto de las autoridades gubernamentales. En este sentido, la organización del trabajo y del espacio sigue la lógica de la producción y a su vez se encuentra condicionada por las relaciones de poder que marcan las jerarquías sociales en la composición de la población (Borges y Torres, 2012; Boto, 2016).

Las primeras construcciones de infraestructura y vivienda se localizaron alrededor del Alto Horno I, en forma longitudinal, paralelas al río Grande y a las vías del ferrocarril con un sentido oeste-este. Cuando la fábrica se expande, a partir de la década del cincuenta, también lo hacen las áreas habitacionales, los servicios y los equipamientos. Así se configuran los barrios para los trabajadores fuera del perímetro de la fábrica en un modelo de ciudad jardín. Cabe destacar que la fábrica se encargaba de instalar los servicios urbanos básicos porque el núcleo urbano de Palpalá todavía no contaba con electricidad ni agua potable. Además, los trabajadores de AHZ recurren al crédito bancario y también por sus propios medios para el acceso a la vivienda. En el caso de los residentes de San Salvador se trasladaban diariamente mediante el transporte de la compañía (Boto, 2016).

En 1954 el Instituto Previsional de la Vivienda de Jujuy inicia un programa de construcción de viviendas en Palpalá junto con AHZ y para 1958 se entregan las primeras unidades habitacionales (Boto, 2016). En este contexto, es notable la importancia que poseía Palpalá y su industria como centro atractor de población e inversiones, que conllevó el desarrollo de una organización urbano-industrial, en la que cada detalle de la vida cotidiana estaba atravesado por los objetivos y la estructuración de la planta industrial.

Después de esta etapa de consolidación y crecimiento, el sector industrial se vio afectado por diversas causas, entre ellas, las crisis económicas a nivel nacional e internacional. Además, sufre las consecuencias de la aplicación de políticas estatales de corte neodesarrollista, que conlleva la privatización de AHZ en 1992, comprada por un consorcio formado por capitales argentinos y extranjeros, y que llevó  el nombre de Aceros Zapla. Esto significó un grave impacto negativo por el desmantelamiento de ese Estado de bienestar de la etapa anterior y el empobrecimiento a nivel socioeconómico, principalmente, por la falta de trabajo formal y seguridad social (Bergesio et al, 2016; Benavidez, 2012).

Caracterización de los planes

Bases del Plan Regulador Jujuy-Palpalá

Hacia 1955, el gobierno de la provincia de Jujuy encargó al Instituto Superior de Urbanismo y Planeamiento de la Universidad Nacional de Tucumán, la realización de un Plan Regulador. Como señala Paterlini (2012) el plan tenía el propósito de orientar y controlar el crecimiento espontáneo y desordenado de la ciudad de Jujuy, cuya dirección es asignada al arquitecto Jorge Vivanco y expuesto al público y publicado para su difusión en 1960.

Es un documento de asesoramiento urbano general que luego tomaría mayor alcance para seguir con los lineamientos de un plan regional. Por una parte, considera a la ciudad la base de la planificación en la que se pretende reorganizar ciertas zonas sin alterar el desarrollo espontáneo existente, por otra, busca revalorizar la región del NOA. En ese marco, la ciudad de San Salvador es abordada como un nodo de intercambio entre las ecorregiones de la Puna y las Yungas, que poseen diferentes grados de desarrollo socioeconómico.

Ese plan estaba inspirado en el urbanismo higienista del siglo XIX y principios del XX con propuestas como las de Garnier, Le Corbusier, Mumford e incluso el mismo Ebenezer Howard con la ciudad Jardín de 1898. La organización territorial parte desde el sistema de ferrocarriles y la explotación industrial a partir de la generación de energía hidroeléctrica. Como base adopta la propuesta de planificación de energía hidroeléctrica por la Dirección de Agua y Energía de la Nación con la idea de formar un sistema interconectado de Humahuaca a Escaba (sur de Tucumán), permitiendo el desarrollo industrial de la región.

Los criterios para el ordenamiento territorial son extraídos de los tres establecimientos humanos de Le Corbusier (1978), en función del cual se definió el rol de cada sitio para favorecer el equilibrio regional, donde la noción de ciudad lineal se observa en el modo de organización de los centros poblacionales, rodeados por zonas de cultivo y vinculadas a través del ferrocarril. Esta referencia también se explicita en la Figura 1 en la que se compara el modelo territorial provincial existente en 1960 con la propuesta de núcleo lineal industrial. Vivanco (1960) expone que el plan se opone a la jerarquización de un centro único consumidor que absorbe a otros subordinados, fenómeno ocurrido en otras urbes argentinas y de la región. Contrariamente, orienta el desarrollo de todos los núcleos productores, en este sentido, se resalta el rol de los medios de transporte y las distancias entre nodos.

Figura 1. Análisis comparativo de distancia centro-urbanos del Noroeste Argentino. El gran Buenos Aires. Ciudad Lineal Industrial – Corbusier.

Fuente: Adaptado de Vivanco (1960).

La tendencia de crecimiento y la fusión de ambos centros no podía ser parte de un escenario posible debido a que sobrepasaría la cantidad de población proyectada y se ocuparía la zona de cultivo que las separa. Por tal motivo, se plantea un tratamiento independiente para cada localidad: San Salvador de Jujuy y Palpalá, en el marco de un sistema (Figura 2). El plan minimiza las tendencias naturales de crecimiento demográfico y espacial de la población, que se vieron ampliamente superadas por la realidad, posteriormente.

Figura 2. Bases para un plan regulador Jujuy-Palpalá

Fuente: Adaptado de Vivanco (1960).

La ciudad, para 1960, contaba con un equilibrio de escala y una relación adecuada con la naturaleza. No obstante, presentaba un grave problema de extensión urbana en zonas aledañas a la Ruta Nacional 9, que respondía a intereses inmobiliarios con una lógica especuladora. Esta expansión incontrolada se relaciona con la problemática habitacional, que conlleva tanto al aumento progresivo de la demanda de la producción residencial estatal como a la proliferación de viviendas precarias con graves condiciones de hacinamiento (Vivanco,1960).

La concepción higienista que sustentaba el pensamiento de Vivanco (1960) considera a los hogares precarios sitios peligrosos, ya que se describen como insalubres e inmorales, determinando enfáticamente que debían eliminarse y ser reemplazados por viviendas en bloques de mayor densidad. Se considera que la idea más rentable es mejorar las condiciones urbanas y ubicar nueva vivienda únicamente dentro del ejido existente. Así, el planteo general de la propuesta se fundamenta en una reestructuración de las diferentes zonas urbanas. Desde el punto de vista tipológico, la adopción de los barrios jardín organizados en Unidades Vecinales con infraestructura y equipamientos se opone a la anterior tipología de ciudad extendida sobre la reproducción de la residencia colonial. Estas unidades se plantearon para el favorecimiento del recorrido de a pie dentro de un espacio limitado.

Las resoluciones habitacionales propuestas contemplan tanto la baja densidad como la alta densidad, se proyecta a lo largo del río Xibi Xibi una rambla peatonal comercial con actividades recreativas, que además considera un sector para viviendas colectivas en bloque y en lotes individuales. Para ello, se propone la expropiación de una gran franja de terreno paralela al río, cuya ventaja se basa en la rentabilidad en relación con el costo de la provisión de servicios e infraestructura, frente a construir en la periferia con baja densidad (Vivanco, 1960).

En este punto, Vivanco (1960) realiza otra referencia a Le Corbusier y a la unidad de habitación de 1922, posicionándose a favor del uso del hormigón armado como elemento de composición urbana para la creación de bloques residenciales. Esta justificación se interpreta como necesaria para superar el imaginario imperante, que valoraba la tipología residencial individual como superior a la colectiva. Esta idea se realza mediante la ubicación de las viviendas en altura en determinados puntos a manera de monumentos de la ciudad para reflejar su forma y carácter.

Por su lado, el esquema que reproduce Vivanco para el ordenamiento de Palpalá también se guía por los lineamientos de zonificación e higienismo. Retoma las nociones de la ciudad industrial planteada por Tony Garnier a principios de 1900 (Banham, 1985) con una clara diferenciación del sector residencial, el fabril y el núcleo de transporte como nexo de ambos.

Estudio para el ordenamiento espacial y urbano del área Jujuy-Palpalá y estudio de factibilidad de localización de un parque industrial en Palpalá

La consultora internacional Latinconsullt junto con el Consejo Federal de Inversiones (CFI) realizó un estudio de ordenamiento espacial en la zona de San Salvador de Jujuy y Palpalá para la instalación de un parque industrial en 1971. La importancia recaía en activar la economía provincial a partir de la riqueza minera existente. Se planteó la posibilidad de industrializar localmente la materia prima y aprovechar la actividad siderúrgica de AHZ. En el informe se detalla el ordenamiento espacial del sector correspondiente al eje San Salvador de Jujuy – Palpalá. Esta aspiración fue impulsada por el gobierno nacional y provincial para la configuración de un polo de desarrollo que nuclearía industrias subsidiarias.

El ordenamiento espacial de este eje tenía como fundamento delimitar el territorio sobre el cual se desarrollarían los planes directores para cada ciudad. Asimismo, definir las funciones de cada centro con sus interrelaciones y precisar los usos del suelo. De este modo, se pretendía determinar un sistema vial básico para ambas localidades, estructurarlos en función de usos racionales del suelo, con densidades aceptables que justifiquen los costos de infraestructura, servicios y equipamiento social (CFI, 1970).

Para 1970 San Salvador de Jujuy era un centro administrativo turístico que contaba con 86.000 habitantes y en Palpalá se radicaron aproximadamente 16.000 personas. En este sentido, el plan proponía que San Salvador de Jujuy se afirme en su rol actual y a medida que incremente su población debía fortalecer sus actividades del sector terciario para convertirse en el núcleo de servicio principal de toda la provincia. Por su parte, Palpalá pretendía incrementar su actividad industrial mediante el emplazamiento del parque industrial que se proyectaba para adquirir definitivamente el rol de centro industrial. Las premisas del diseño respondieron a crear condiciones adecuadas para la población obrera local (CFI, 1971).

Los sectores habitacionales de desarrollo prioritario planteados serían los espacios vacantes o poco construidos que poseían la mayor receptividad poblacional. Se trataba de las únicas reservas urbanas que podrían recibir 70.000 habitantes en San Salvador de Jujuy y 10.000 en Palpalá. Además, se consideró el desalojo de habitantes de las construcciones precarias de emergencia ubicadas en las márgenes del río Grande, lo que permitiría también conformar una zona recreativa. Una cuestión llamativa es el planteo de relocalización de algunos edificios históricos para su revalorización.

El Plan Director para San Salvador de Jujuy se basó en una zonificación de usos del suelo, se propusieron seis categorías residenciales que se designaron desde R1 a R6, según el grado de densidad. La capacidad receptora de población se dividiría en diferentes sectores, la mayor densidad es alrededor de 400 hab/ha y correspondería a la zona del centro entre los principales ríos. El interés recaía en demostrar que, sin aumentar la extensión de la ciudad y con densidades adecuadas, la capacidad poblacional incrementaría a 200.000 habitantes.

La propuesta más significativa y ambiciosa es la densificación de las doce manzanas del área central de San Salvador de Jujuy. El basamento se conformaría con las construcciones existentes, sobre el cual podrían emerger torres de altura fija de once niveles útiles. Su fundamentación se centró en los beneficios de costos respecto del crecimiento en extensión y el aprovechamiento de la localización central y las visuales hacia el paisaje (Figura 3).

Figura 3. Planta y corte esquemáticos del área con mayor densificación.

Fuente: Adaptado de CFI (1971).

Para Palpalá también se expuso un Plan Director, cuya estructura obedecía a dos funciones principales, se programó la zona industrial al oeste de las vías ferroviarias y las habitacionales al este, para evitar la contaminación. Las áreas industriales estaban representadas por dos elementos: la planta de AHZ existente y el parque industrial propuesto. Se sugirió desplazar un sector de viviendas afectadas por la contaminación y relocalizarlos en los conjuntos planificados cuyas condiciones de habitabilidad serían mejores que las anteriores.

Las áreas residenciales se localizarían a continuación del sector más antiguo y las nuevas zonas de vivienda ofrecían la posibilidad de alojar unos 30.000 pobladores. Se propusieron cuatro densidades diferentes: la de mayor rango (R1) se corresponderían con terrenos próximos al núcleo original. Asimismo, el área de desarrollo prioritario coincidiría con un sitio vacante para la construcción de conjuntos habitacionales (CFI, 1971).

Análisis y resultados

Los análisis y observaciones se realizan para cada uno de los planes estudiados. En el caso del Plan Regulador, se analizan por separado las propuestas de San Salvador de Jujuy y las de Palpalá y se evalúan en relación con la mancha urbana actual y con el desarrollo de la promoción pública de vivienda. Se considera esta categorización de vivienda, porque es la más representativa del aglomerado, desde el punto de vista cuantitativo, y se reconoce al Estado como el agente promotor con mayor influencia en la decisión y tendencias sobre la orientación del crecimiento en los últimos treinta años (Albornoz y Gómez López, 2020).

Para San Salvador de Jujuy, la superposición de la propuesta de Plan Regulador de Vivanco y la imagen satelital de 2023 de la ciudad (Figura 4) permite concluir con las siguientes observaciones: el área indicada como centro comercial en el plan se corresponde con una parte del sector comercial existente, ocupando una superficie mayor en la zona central. Por su lado, el centro cívico esbozado coincide con el lugar donde se encuentran localizadas hoy la Casa de Gobierno, el Poder Judicial, el Ministerio de Acusación, el Cabildo (antes estación de policía) y la vieja estación de trenes Ferrocarriles Belgrano (hoy Complejo Cultural Vieja Estación). Este eje sobre calle Gorriti articula los principales edificios cívicos conectando el río Grande con el Xibi Xibi, tal como indica el Plan Regulador. No obstante, no se encuentra jerarquizado y delimitado de la manera que propone el plan.

Figura 4. Promoción pública de vivienda (2023) con la propuesta de San Salvador de Jujuy de Vivanco.

Fuente: Adaptado de Jujuy – Bases para un plan regulador. Vivanco (1960).

Desde el punto de vista morfotipológico, la propuesta de Vivanco para las soluciones habitacionales, con la adopción de grandes estructuras horizontales de hormigón armado, fue la idea rectora urbanística de la modernidad que el gobierno provincial y municipal también siguió a través de la materialización de los siguientes conjuntos de vivienda distribuidos en diferentes sectores de San Salvador de Jujuy: el Monoblock E en el predio del parque San Martín (barrio Centro); la intervención denominada 25 de Mayo de tres pisos al frente de este parque y el monoblock M al frente del Río Xibi Xibi, en coincidencia con las áreas de densificación propuestas en el plan. Además, en Barrio Gorriti se construyeron tres monobloques, que siguen con la noción de reorganización barrial, anteriormente observada en el documento. Todos ellos cuentan con espacios verdes de uso común y en algunos casos la planta baja se reserva para otras actividades tales como comerciales.

Además, fue creado el edificio del palacio de tribunales en la década de 1970, ubicado en el eje del centro cívico, con claros lineamientos del movimiento moderno tales como la volumetría definida por cuerpos geométricos puros; la exaltación y protagonismo de la estructura y sus elementos; la ventana corrida que marca la continuidad de la estructura del edificio; el uso de parasoles incorporados al diseño de las aberturas en las orientaciones este y oeste; entre otras cuestiones. Así, este edificio es un hito para la ciudad y símbolo de progreso de la época.

En la zona de redensificación frente al río Xibi Xibi también se establece una correspondencia con los edificios en altura creados sobre una de las avenidas ribereñas. En este sentido, otra similitud entre lo existente y lo propuesto es el aumento de la densidad mediante un conjunto de torres habitacionales frente a la Plaza de los Inmigrantes (Barrio Gorriti) construido en la década de 1990 por el Instituto de Vivienda y Urbanismo de Jujuy (IVUJ). Otro desarrollo que sigue los lineamientos es el espacio verde planteado por Vivanco sobre el río Xibi Xibi, que coincide con el actual parque ribereño inaugurado en 2017, cuyas actividades principales están relacionadas con la recreación y esparcimiento al aire libre.

En el caso de Palpalá, se observa que la contrastación entre lo que propone el Plan Regulador y la imagen de la ciudad al año 2023 se hace más confusa respecto de lo recién señalado, ya que para la ciudad industrial se indican las propuestas a modo de esquemas conceptuales abstractos, sin que registren una coincidencia exacta con la realidad física territorial. En la Figura 5 se observan las siguientes situaciones.

Figura 5. Promoción pública de vivienda (2023) con la propuesta de Palpalá de Vivanco.

Fuente: Adaptado de Palpalá – Bases para un Plan Regulador (Vivanco,1960).

El área destinada al centro cívico en el Plan Regulador no presenta en la actualidad ninguna coincidencia, puesto que el único edificio de administración que en ella se encuentra es el de Correo Argentino. La zona de densificación propuesta al Suroeste coincide con un sector edificado con la tipología de bloques de tres niveles en el barrio San Ignacio de Loyola. Asimismo, la zona deportiva indicada es la misma en la que actualmente se encuentran el Club Zapla, el estadio y la cancha de golf.

Por un lado, la zona industrial que ocupa la fábrica de altos hornos es la misma planteada. No obstante, el sector destinado para otras industrias no llegó a desarrollarse y hacia 2023 estos terrenos comenzaron a tener una función agrícola. Por otro lado, el sector residencial de la ciudad existente, ubicada hacia el este, se encuentra contenida en la superficie semicircular del plan que comprendía distancias óptimas para las viviendas con un acceso peatonal a las áreas de la fábrica y del centro cívico.

Si bien Palpalá presenta un crecimiento de su mancha urbana hacia el noreste, superando al antiguo barrio Carolina, esta expansión se materializó después de la década del ochenta y de la privatización del emprendimiento industrial en 1992. Cabe destacar que la estrategia de Vivanco en eludir el crecimiento residencial en esta zona, obedecía al interés de evitar los vientos contaminados por las chimeneas del centro siderúrgico.

Respecto del crecimiento urbano, el Plan Regulador expresa que San Salvador de Jujuy, que en ese entonces (1960) tenía 36.000 habitantes, podía alcanzar en un horizonte de cincuenta años (hasta 2010) una población de 100.000 personas sin superar los siguientes límites: al norte los barrios Huaico y 23 de Agosto; al sur el barrio Almirante Brown. Sin embargo, la mancha urbana avanzó sobre el límite norte a partir del crecimiento de nuevas urbanizaciones cruzando el río Grande. La expansión, a su vez, trascendió el límite sur propuesto con los barrios San Pedrito y Malvinas, sectores en los que existían asentamientos aislados y en los que Vivanco pretendía relocalizar los barrios populares de la ciudad.

En el caso de Palpalá, el límite para la expansión residencial estaba comprendido por el semicírculo de 1.500 metros que garantizaba una movilización de a pie de sus habitantes, que con las transformaciones urbanas a través del tiempo fue ampliamente superado. El crecimiento de Palpalá hacia el suroeste se debe al surgimiento del barrio Alto Comedero, cuyo desarrollo comienza en la década del ochenta con los primeros conjuntos de vivienda de interés social y su posterior avance en las siguientes décadas, configurando en la década de los 2000 una continuidad espacial entre ambas jurisdicciones, lo que contribuyó al proceso de metropolización del aglomerado Gran San Salvador de Jujuy. En este contexto, Alto Comedero es el sector con mayor concentración de actuaciones de promoción pública del aglomerado (Albornoz y Gómez López, 2020; Boldrini y Malizia, 2018; Bergesio, Golovanevsky y Marcoleri, 2009).

Si bien la idea del plan era procurar la densificación urbana de ambas ciudades mediante la adopción de tipologías habitacionales en bloque o en altura, quizás esta sería una de las grandes fallas planteadas, puesto que, el crecimiento demográfico estipulado se vio rebasado por la realidad. San Salvador de Jujuy en 1970 alcanzó los 86.000 habitantes según datos estadísticos del CFI (1971). Además, dentro de sus deficiencias, es necesario destacar que no tiene en cuenta la vivienda social para diferentes grupos socioeconómicos, ya que responde a los criterios de la época que, entre otras cuestiones, la relocalización suponía una estrategia adecuada para la planificación urbana.

Desde el análisis del documento “Estudio para el Ordenamiento Espacial y Urbano del área Jujuy-Palpalá” se indaga que, al igual que el anterior, este aspira a la densificación de la ciudad, constriñendo la expansión de la mancha urbana y jerarquizando sectores según niveles de densificación. Para ello propone una ocupación racional de loteos con un uso del suelo más intensivo con tipologías de mayor densidad. Para conseguirlo, propone la construcción de viviendas en torres sobre un basamento en el área central comercial, única centralidad presente en la actualidad que reúne el centro comercial, administrativo y patrimonial del aglomerado Gran San Salvador de Jujuy.

La densificación también debía producirse, según el plan, con la utilización de las áreas vacantes que permitían, según estimaciones, albergar hasta 80.000 habitantes en las áreas de la capital y Palpalá. Los límites propuestos son muchos más extensos que en el Plan Regulador anterior, debido a que incluyen dentro de la mancha urbana los siguientes barrios y sectores:

• al norte, cruzando el río Grande Los Perales y Chijra;
• al noroeste prevé, más allá del barrio 23 de Agosto, una zona residencial de baja densidad que acompaña el recorrido del ferrocarril y la ruta, lo que hoy son los barrios de Huaico y Alto Padilla;
• al sur del río Grande dispone una urbanización ribereña, en ese momento incipiente de los actuales barrios San Martín y Belgrano;
• al sureste se contempla la inclusión de los barrios San Pedrito y Gorriti, entre otros.

Se destaca que, al igual que el plan de Vivanco, el foco sigue siendo la ciudad compacta que no considera la posible expansión y urbanización de Alto Comedero, de La Viña, ni la extensión que hoy ocupa Los Perales. Esta formulación, al igual que la anterior, se ve ampliamente sobrepasada por el gran crecimiento demográfico y por la falta de la implementación de criterios y lineamientos de planificación urbana (Figura 6).

Figura 6. Promoción pública de vivienda (2023) con la propuesta de Latinconsult.

Fuente: Adaptado de Estudio para el Ordenamiento Espacial y Urbano del área Jujuy-Palpalá (CFI, 1971).

Esta clasificación de densificaciones para las diferentes áreas es considerada predecesora de lo que posteriormente se plantea con otros objetivos en el Código de Planeamiento Territorial y Urbano para la ciudad de San Salvador de Jujuy creado en el 2011. En este sentido, la cuestión de la zonificación y densificación, actualmente ampliados en los conceptos operativos de FOT (Factor de ocupación total) y FOS (factor de ocupación del suelo), son nociones que continúan vigentes para la gestión territorial municipal.

CONCLUSIONES

El desarrollo de San Salvador y Palpalá responden, en manera general, al principio de zonificación planteado en ambos documentos de planificación, hasta que inicia el proceso de expansión a gran escala en 1970. El constante flujo migratorio que recibió el aglomerado de Jujuy promovió el incremento expansivo de la mancha hacia el sureste mediante el crecimiento por adición de barrios de promoción pública y urbanización popular, cuyas resoluciones tipológicas fueron principalmente la vivienda individual. Esto sumado a la veloz consolidación de Alto Comedero a partir de 1980 superó la visión de cualquier intento de planificación y se estableció una conformación difusa de la ciudad.

La influencia de ambas propuestas se encuentra en el modelo de desarrollo residencial propuesto, a partir de tipologías residenciales en bloque y torres, que intentaron dar una alternativa a las densidades bajas, estas solamente lograron materializarse de manera sectorizada en ciertas áreas. En el caso del Plan Regulador de Vivanco se resalta la influencia morfotipológica del bloque en la resolución habitacional de promociones públicas desarrolladas de manera inmediata a su formulación: fines de los años cincuenta y década del sesenta. En el caso del plan de Ordenamiento Espacial también se observa el mismo predominio de la idea de densificar primordialmente el centro y otras áreas con el desarrollo de conjuntos habitacionales colectivos. Una diferencia significativa es que este planteo resulta más radical por sus propuestas que, siguiendo la lógica de las ventajas de la densificación, cualquier otro aspecto o variable queda supeditado a este fin.

Resulta evidente y previsible que la propuesta de ambos planes en la sectorización de Palpalá se pierda y desdibuje totalmente con la privatización de AHZ en la década de 1990, puesto que ambos planes tienen como sustento el desarrollo regional a partir de la explotación minera que realiza esta industria. Además, en los dos documentos nunca se contempla la conurbación de ambas ciudades, tal como ocurrió, ya que cada una tenía un tipo de desarrollo ajustado a un rol determinado, San Salvador de Jujuy como proveedora de bienes y servicios, y Palpalá como centro industrial.
Es significativo destacar el carácter constreñido y compacto de ambas propuestas para el crecimiento de la mancha urbana. Si bien se especifica la adhesión teórica del primer plan a la modernidad o racionalidad arquitectónica y el carácter desarrollista de la segunda, ambas enfatizan la necesidad de densificar la ciudad delimitando la expansión. Además, se entiende que la limitación de estas ideas está definida por la gran escala que abarca y los planteos son cuestiones generales que se definen como esquemas, por lo que el desarrollo en detalle, a nivel de gestión y ejecución técnica, no llegó a plantearse.

Desde el punto de vista del alcance social, en ninguna de las propuestas se considera específicamente a los sectores populares para el acceso a la vivienda, exceptuando la posibilidad de acceder a créditos bancarios, como usualmente se hacía en las décadas del sesenta y setenta. En la realidad, esto resultó una problemática central urbana, todavía fundamental, porque terminó excluyendo a gran parte de la población que no contaba con empleo formal y cierta capacidad de ahorro para pagar las cuotas de estos préstamos. En el caso de Palpalá, las consecuencias de la privatización de AHZ todavía son notorias, en los treinta años que transcurrieron, la población no ha podido superar completamente los efectos de empobrecimiento y de inestabilidad en el plano laboral y social que se observan en ciertos indicadores que dan cuenta de la calidad urbana, como el nivel de empleo, necesidades básicas insatisfechas, acceso a servicios básicos, entre otros.

Se resalta la impronta del urbanismo moderno en los planes analizados, ambos redujeron la ciudad a un mecanismo donde cada parte se articula con otra para conformar una totalidad, así como se observa en las zonificaciones por niveles de densidad o por actividades. En este contexto, los materiales y la tecnología disponible jugaron un rol significativo, ya que con ellos se abordó la resolución de los problemas urbanísticos y territoriales: permitiendo la expansión de infraestructura de transporte y la multiplicación (en altura) del suelo existente para concentrar la población en sectores específicos. Por su lado, quedan por fuera desatendidos los valores históricos, sociales y la consideración de la finitud de los recursos, temas cruciales en la actualidad, debido a que el cambio de paradigma en las agendas urbanas se corresponde con las últimas décadas.

Para finalizar, resulta coherente interpelar y cuestionar los modelos de ciudad en el contexto de pospandemia por COVID 19. En relación con las disposiciones del Aislamiento Social, Preventivo y Obligatorio (ASPO) y del Distanciamiento Social, Preventivo y Obligatorio (DISPO) —que corresponde a 2020 y 2021, respectivamente— cabe reflexionar respecto de la limitación del crecimiento urbano, ya que supondría una gran ventaja desde el punto de vista administrativo y de gestión de la ciudad, en tanto todos los sectores debieran disponer de los servicios y equipamientos necesarios para su funcionamiento.

A partir del concepto de Unidad Vecinal es posible plantear desplazamientos peatonales a nivel barrial, evitando el uso de transporte público de pasajeros, cuestión problematizada en la época de la crisis sanitaria. Sin embargo, las viviendas mínimas en propiedad horizontal han sido claramente desfavorecidas por estas disposiciones de aislamiento y el riesgo de sobrepoblación que conlleva la alta densificación. Por su parte, la ocupación expansiva suburbana —aprovechando ciertos beneficios de la baja densidad— podría ser abordada como una tendencia revalorizada desde la coyuntura existente (Albornoz y Gómez López, 2021).

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