Cuaderno Urbano Nº41 | Año: 2025 | Vol. 41

ARTÍCULO

POLÍTICA DE INTEGRACIÓN SOCIOURBANA DE BARRIOS POPULARES: AVANCES Y DESAFÍOS EN EL ABORDAJE DEL HÁBITAT INFORMAL EN LA CIUDAD DE CÓRDOBA

POLICY FOR THE SOCIO-URBAN INTEGRATION OF POPULAR NEIGHBORHOODS: PROGRESS AND CHALLENGES IN ADDRESSING INFORMAL HABITAT IN THE CITY OF CÓRDOBA (ARGENTINA)

POLÍTICA DE INTEGRAÇÃO SOCIOURBANA DE BAIRROS POPULARES: AVANÇOS E DESAFIOS NA ABORDAGEM DO HABITAT INFORMAL NA CIDADE DE CÓRDOBA (ARGENTINA)

Ana Laura Elorza

Lic. en Trabajo Social (UNC). Dra. en Ciencias Sociales (UNCuyo). Investigadora Adjunta CONICET- INVIHAB (Gv. IDH). Docente de la Facultad de Ciencias Sociales (UNC).
E-mail: analauraelorza@unc.edu.ar
Orcid: https://orcid.org/0000-0001-7099-6307

Virginia Monayar

Arquitecta (UNC). Dra. en Ciencias Sociales (UNT). Investigadora Adjunta CONICET- INVIHAB (Gv. IDH).
E-mail: virginia.monayar@unc.edu.ar
Orcid: https://orcid.org/0000-0001-9807-4451

Mariel Avila

Arquitecta (UNLaR). Magíster en Gestión y Desarrollo Habitacional (FAUD UNC). Doctoranda en Arquitectura (FAUD UNC). Becaria Interna Doctoral CONICET- INVIHAB (Gv. IDH).
E-mail: mariel.avila@mi.unc.edu.ar
Orcid: https://orcid.org/0009-0003-9447-8135

Resumen

El artículo analiza la configuración e institucionalización de la Política de Integración Sociourbana de Barrios Populares y, específicamente, su implementación en la ciudad de Córdoba (Argentina) durante el período 2020-2023. La estrategia metodológica desarrollada en el proceso de investigación es de tipo cuantitativa y cualitativa, a través de análisis de fuentes secundarias y primarias. Se recurrió al relevamiento de información a partir de fuentes oficiales como el portal de datos abiertos de la Secretaría de Integración Socio Urbana de Nación y de RENABAP, la cual fue sistematizada y procesada a través de sistemas de información geográfica. Los resultados obtenidos permiten identificar los alcances que han tenido estas intervenciones y los desafíos que continúan hacia el abordaje del hábitat informal en términos de integración sociourbana.

Palabras clave

hábitat informal, políticas habitacionales, integración sociourbana

Abstract

The article analyzes the configuration and institutionalization of the Socio-Urban Integration Policy for Popular Neighborhoods and specifically, its implementation in the city of Córdoba (Argentina) during the period 2020-2023. The methodological strategy developed in the research process is quantitative and qualitative, through analysis of secondary and primary sources. Information was collected from official sources such as the open data portal of the National Secretariat for Socio-Urban Integration and RENABAP, which was systematized and processed through geographic information systems and interviews were conducted with representatives of social organizations involved in its management. The results obtained allow us to identify the scope that these interventions have had and the challenges that continue towards addressing informal habitat in terms of socio-urban integration.

Keywords

informal habitat, housing policies, socio-urban integration

Resumo

O artigo analisa a configuração e institucionalização da Política de Integração Sócio-Urbana de Bairros Populares e, especificamente, sua implementação na cidade de Córdoba (Argentina) durante o período 2020-2023. A estratégia metodológica desenvolvida no processo de pesquisa é quantitativa e qualitativa, por meio de análise de fontes secundárias. As informações foram coletadas de fontes oficiais como o portal de dados abertos da Secretaria Nacional de Integração Sócio-Urbana e RENABAP, que foram sistematizadas e processadas através de sistemas de informação geográfica e foram realizadas entrevistas com representantes de organizações sociais envolvidas na sua gestão. Os resultados obtidos permitem-nos identificar o alcance que estas intervenções têm tido e os desafios que continuam a enfrentar no sentido de abordar o habitat informal em termos de integração sociourbana.

Palavras-chave

habitat informal, políticas habitacionais, integração sócio-urbana.

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DOI: https://doi.org/10.30972/crn.41418542

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INTRODUCCIÓN

Si bien se reconoce que los procesos de producción de hábitat informal en América Latina, por lo general, datan de inicios del siglo XX, se ha consolidado como estrategia de acceso al suelo y a la vivienda para un importante sector de la población a partir de las políticas neoliberales, las cuales han implicado una mayor mercantilización del suelo y de la vivienda. Al mismo tiempo, se advierte que como problema social el hábitat informal ha sido abordado por políticas públicas estatales desde diferentes enfoques o paradigmas (Fernández Wagner, 2018; Cravino 2023).

A partir de las fuertes críticas a las políticas de vivienda llave en mano y los programas de construcción masiva de vivienda en la periferia de las ciudades, con el respaldo financiero de los organismos internacionales de crédito y los principios establecidos en las conferencias Hábitat I (1976) y II (1996), comienzan a desarrollarse políticas y programas de urbanización in situ de asentamientos informales (Clichevsky, 2009; Fernández Wagner, 2018; Cravino, 2023). Este enfoque de intervención se consolida en Hábitat III (2015), con la construcción de la Nueva Agenda Urbana (NAU). Se reconoce la persistencia de múltiples formas de pobreza, las desigualdades crecientes y la degradación ambiental en las ciudades y los asentamientos humanos, por lo que es necesaria la definición de políticas promovidas desde diferentes niveles de gobierno (nacionales, subnacionales y locales) orientadas a la inclusión social desde un enfoque que reconozca las necesidades y particularidades de los colectivos según edad, género, cultura, entre otros (NAU, 2015).

En Argentina, en una coyuntura de crisis socioeconómica y mayor conflictividad por demandas de tierra, techo y trabajo impulsadas por movimientos sociales, se retoman los principios establecidos en la Nueva Agenda Urbana como fundamentos para incorporar en la agenda pública el abordaje del hábitat informal. A partir de acuerdos con organizaciones con amplia trayectoria de trabajo sobre hábitat informal y movimientos sociales, en 2016 se crea el Registro Nacional de Barrios Populares¹ (RENABAP), con el objetivo de construir información a nivel nacional que permita identificar y caracterizar los barrios populares y la población que allí reside. Posteriormente, en 2018 se promulga la Ley 27.453 de Integración sociourbana de barrios populares (ISU) y se avanza en su reglamentación en 2020, con la definición y el desarrollo de políticas de mejoramiento y urbanización de estos barrios por parte de la Secretaría de Integración Sociourbana.

Análisis recientes sobre esta política dan cuenta de la incorporación de aspectos innovadores en el abordaje del hábitat informal, con avances normativos en su institucionalización, actores involucrados, modalidades de gestión e inversión realizada en proyectos y obras en estos territorios. También se reconocen limitaciones vinculadas con el abordaje de condiciones de las viviendas, impacto de la valorización inmobiliaria, omisión de la cuestión ambiental en los procesos de reurbanización de estos barrios, entre otros (Elorza, Alvarado y Monayar, 2019; Barreto y Abildgaard, 2023; Boix, et. al, 2023).

En este artículo, realizamos una caracterización de la configuración e institucionalización de la política de integración sociourbana de barrios populares y, específicamente, analizamos su implementación en la ciudad de Córdoba durante el periodo 2020-2023. Se definió ese recorte temporal ya que durante esos años se desarrollaron los programas y proyectos en los barrios populares y contó con un financiamiento que permitió solventar su ejecución. Esta política ha sido desfinanciada a partir de la presidencia de Javier Milei², lo que ha implicado una paralización de proyectos y obras en los barrios populares.

La estrategia metodológica desarrollada en el proceso de investigación es de tipo cuantitativa y cualitativa, a través de análisis de fuentes secundarias que posibilitan el abordaje del problema de estudio, desde dos dimensiones analíticas: la primera, vinculada con la caracterización y análisis de los enunciados y las orientaciones de esta política, a través de su letra escrita (documentos oficiales, informes técnicos y de consultorías, artículos periodísticos, entre otros); y la segunda, reconociendo la implementación de la misma en la ciudad de Córdoba, en términos de proyectos ejecutados, financiamiento, actores involucrados y territorios en los que se desarrollaron. Se recurrió al relevamiento de información a partir de fuentes oficiales como el portal de datos abiertos de la Secretaría de Integración Socio Urbana de Nación y de RENABAP, la cual fue sistematizada y procesada a través de sistemas de información geográfica.

HÁBITAT INFORMAL Y POLÍTICAS PÚBLICAS PARA SU ABORDAJE

El concepto de informalidad es polisémico y se encuentra en debate. En el plano territorial, desde hace tiempo, se refiere a la informalidad urbana como aquellas ocupaciones de tierra que en su constitución y/o construcción transgreden normativas, leyes y/o reglamentaciones jurídicas y/o administrativas (Clichevsky, 2009). Históricamente caracterizados como espacios de la pobreza, con localizaciones periféricas y definidos como marginales, irregulares e ilegales. El concepto de informalidad lleva implícita una mirada sesgada por lo que no son: (in)formal; (i)rregular, como la no forma y en el desconocimiento de lo que implica la autoproducción y las lógicas de la producción social del hábitat (Roy, 2005; Monayar, 2018; Zárate, 2019).

En este sentido, la informalidad se despliega en relación con dos aspectos: la situación de tenencia y las condiciones urbanísticas de ocupación del suelo, reconociendo que el Estado tiene un rol central en la constitución de este proceso, ya que fija la frontera entre lo formal e informal. Roy (2005) pone en discusión a la informalidad considerada un estado de excepción del orden formal. Esta autora plantea que, siendo los procesos informales una forma extendida de acceso a la vivienda en América Latina, e incluso la mayoritaria en algunos casos, es el orden formal y sus lógicas los que causan y determinan las condiciones de informalidad. Relacionado a esta modalidad de acceso al hábitat, como proceso autoproducido por sus habitantes, también la informalidad urbana se caracteriza a partir de la precariedad habitacional, relacionada con las dificultades de acceso a servicios urbanos y la calidad de las viviendas (Fernandez Wagner, 2018).

Más allá de estos enunciados que refieren a estos territorios como espacios degradados y enclaves de pobreza, también se han construido perspectivas que reconocen la capacidad de autoproducción del hábitat por parte de sus habitantes y comunidades como hacedores de la ciudad. Se considera la producción de vivienda y hábitat humano como un proceso social y progresivo, no solo como un producto espacial y material sino relacional y comunitario. A partir de estas experiencias, se han gestado diferentes formas organizativas de sus pobladores, en demanda e incidencia en políticas públicas de mejoramiento de estos barrios, orientadas al acceso a servicios, infraestructura, seguridad dominial, con una participación activa de la comunidad (Turner, 1977; Ortiz, 2010; Maneiro, 2021; Elorza, 2023).

Estas diferentes perspectivas en torno del hábitat informal han permeado las definiciones de políticas públicas para su abordaje. A grandes rasgos, es posible identificar tres tipos de intervenciones diferenciadas alrededor de esta cuestión: el desalojo definitivo sin una solución a la necesidad de vivienda, la relocalización de las ocupaciones trasladando a su población a nuevos conjuntos habitacionales, o la urbanización in situ a través de la ejecución de obras de conexión de servicios, mejoramientos habitacionales y regularización dominial. Cada una de estas alternativas da cuenta de las formas en que ha sido definido el problema del acceso al suelo y a la vivienda en tiempos y espacios determinados, de las propuestas programáticas para resolverlo y de los sujetos destinatarios (Elorza, Rodríguez Alvarado y Monayar, 2019).

El enfoque de la consolidación y reurbanización ha ido consolidándose como paradigma de intervención en los barrios informales en los últimos cincuenta años, a partir de debates teóricos, demandas y luchas colectivas desde movimientos y organizaciones sociales y las Conferencias Internacionales de Hábitat I (1976), II (1996) y III (2015). Sin embargo, Cravino (2023) analiza ciertas particularidades que han asumido distintos programas, remarcando matices que manifiestan ciertas tensiones en relación con el derecho a la ciudad y a la vivienda frente a la propiedad privada, a las concepciones de urbanidad dominantes y al poder político de diferentes actores (organismos públicos, organizaciones y movimientos sociales, profesionales técnicos, academia, etc.).

Por ejemplo, algunos programas desarrollados bajo este paradigma en la región se enfocaron solo en la regularización dominial masiva con el otorgamiento de los títulos de propiedad a las familias residentes, que les permitía ingresar ese capital al mercado. Otros estuvieron orientados al embellecimiento de los espacios públicos y la mejora de la accesibilidad a estos asentamientos, como forma de mejorar la calidad de vida de las personas que allí habitan. También se han desarrollado operatorias con un abordaje del hábitat con mayor integralidad, con intervenciones que articulan infraestructura, regularización dominial, en algunos casos viviendas, pero con procesos participativos y con impacto en toda la población barrial (Cravino, 2023).

Actualmente, si bien es posible advertir acciones e intervenciones superpuestas, se reconoce un consenso en torno de que las intervenciones en los asentamientos informales deben orientarse a la consolidación y su inclusión socioterritorial. En la Nueva Agenda Urbana, se insta a los gobiernos a la gestión sostenible del territorio, con especial atención en las políticas integrales de ciudad, suelo y vivienda: planificación de la extensión urbana; promoción y disposición de marcos regulatorios y jurídicos cuando esta se encuentre vinculada con el mejoramiento de barrios marginales, disposiciones reglamentarias para la protección de los espacios públicos; entre otros. También estimula el financiamiento para programas de mejoramiento de vivienda y hábitat, bajo premisas orientadas hacia la llamada inclusión sociourbana, en la que se reconoce como indispensable abordar procesos de reordenamiento territorial en la ciudad en la búsqueda de favorecer la conectividad de los barrios populares a la ciudad, construir infraestructura y equipamiento comunitario, mejoramiento de viviendas, participación ciudadana en los procesos, con el fortalecimiento comunitario y la generación de oportunidades de empleo y capacitación (Murillo, Artese y Mage, 2019).

En el caso de Argentina, desde la década del 80 se han desarrollado diferentes políticas y programas orientados a la regularización dominial y urbana (por ejemplo, el Plan Arraigo, Programa de Mejoramiento Barrial, entre otros), con alcances restringidos en el abordaje de las situaciones de vulnerabilidad de estos territorios, remarcando el carácter focalizado de las intervenciones y el bajo impacto cuantitativo en la cantidad de proyectos desarrollados. Sin embargo, en los últimos años se ha ido configurando una agenda política en torno del problema del hábitat informal enfocado hacia la integración sociourbana, construida a partir del trabajo de articulación e incidencia entre diferentes actores estatales y la sociedad civil (movimientos sociales, organizaciones no gubernamentales, iglesia, entre otros). Se retoman aspectos definidos en la NAU, con un enfoque integral en la política e intervención en las urbanizaciones informales, la necesidad de definir políticas desde diferentes niveles de gobierno orientadas a la inclusión social en las ciudades.

LA INTEGRACIÓN SOCIOURBANA COMO PERSPECTIVA DE ABORDAJE DE LOS BARRIOS POPULARES EN ARGENTINA

La institucionalización de la Política de Integración Sociourbana de barrios populares

En Argentina, en las últimas décadas los conflictos en torno del acceso, el uso y la apropiación de la ciudad se hacen más evidentes a partir de políticas de neoliberalismo urbano. Esto supone un escenario por demás complejo para el acceso al suelo y la vivienda por parte de la población de sectores populares, que continúa reconociendo como opción casi única la producción social del hábitat. Ello se expresa en el crecimiento de los barrios populares en el espacio urbano, tanto en cantidad como en densidad (Fernández Wagner, 2018). Asimismo, la mayoría de estos barrios se caracteriza por la precariedad que presenta en sus condiciones habitacionales, y con procesos de segregación y desigual acceso a la ciudad (Guevara, Marigo y Wallace, 2018).

En el marco de los postulados de la Nueva Agenda Urbana, el Estado argentino se comprometió a trabajar por ciudades que promuevan la igualdad en el uso y el disfrute de las mismas.En 2016, en un contexto de aumento de la conflictividad social por empobrecimiento de los sectores populares, se creó el Programa Presupuestario Coordinación de Proyectos Sociocomunitarios, en la Secretaría de Coordinación Interministerial de la Jefatura de Gabinete de Ministros, Presidencia de la Nación, en el ámbito de la Administración de Bienes del Estado (ABE). A través de este programa, se implementaron acciones que permitieran llevar a cabo un relevamiento de todos los barrios populares del territorio nacional, incluyendo los asentamientos y villas de todo el país. El trabajo se coordinó desde un equipo central con la participación de organizaciones sociales nucleadas en la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP), la Corriente Clasista y Combativa (CCC), Barrios de Pie junto a las organizaciones TECHO y Cáritas Argentina, todas ellas con anclaje territorial (Elorza, Rodríguez Alvarado y Monayar, 2019).

El objetivo de este relevamiento fue la identificación de los inmuebles ocupados por las familias habitantes en barrios populares y reconocer no solo las características de su ocupación (proceso de ocupación y antigüedad de la misma, propiedad de los inmuebles, condiciones habitacionales, provisión de servicios, entre otros), sino también las de su población residente (gènero, edad, empleo, entre otros). Se definió e identificó como “barrio popular” a las ocupaciones informales constituidas por al menos ocho familias agrupadas o contiguas, donde más de la mitad de la población no contara con título de propiedad del suelo ni acceso regular a dos o más de los servicios básicos (red de agua corriente, red de energía eléctrica con medidor domiciliario y/o red cloacal).

Como resultado de este relevamiento nacional, se registraron 4228 barrios populares, conformados por 830.000 viviendas y 412.000 familias a nivel nacional. A partir de este proceso de trabajo, articulado con negociaciones y acuerdos políticos, en 2017 se establece por Decreto 358/2017 la creación del Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP), fundamentado en el reconocimiento de una situación de déficit habitacional alarmante, que requiere medidas por parte del Estado “para erradicar definitivamente la pobreza de nuestro país, lo que necesariamente requiere la intervención estatal de forma inmediata”. Asimismo, se considera “esencial reconocer los importantes esfuerzos que han realizado durante años los habitantes de las villas y asentamientos, denominados barrios populares, al construir sus viviendas y su barrio, a pesar de las enormes dificultades, inequidades y reglas de un mercado que los excluye” (Decreto 358/17).

En esa dirección, se generó el “Certificado de Vivienda Familiar”, emitido por la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) y entregado a los responsables de vivienda incluidos en ese registro. Este certificado representa el documento para acreditar el domicilio y solicitar la conexión de servicios públicos domiciliarios (agua corriente y servicios cloacales, energía eléctrica, gas y telefonía) y otros trámites vinculados con aspectos laborales, tributarios y para solicitar prestaciones de salud, previsionales y educativas. Se destaca que la incorporación de un barrio popular a este registro y el certificado de vivienda familiar, habilita un período de suspensión de los procesos judiciales por desalojos, lo cual representa una situación de seguridad parcial para las familias habitantes de estos territorios.

Los avances y la correlación de fuerzas de los actores involucrados (movimientos sociales y políticos) crearon las condiciones para el tratamiento y aprobación de la Ley de integración sociourbana (ISU) N.º 27.453 en octubre de 2018. Esta ley tiene como objeto regularizar los títulos de propiedad de los barrios populares para transferir la titularidad de los inmuebles a sus habitantes hacia la integración sociourbana de los barrios populares, a partir de la declaración de la tierra como utilidad pública. En el artículo 1 se establece que se entiende por integración sociourbana ”al conjunto de acciones orientadas a la mejora y ampliación del equipamiento social y de la infraestructura, el acceso a los servicios, el tratamiento de los espacios libres y públicos, la eliminación de barreras urbanas, la mejora en la accesibilidad y conectividad, el saneamiento y mitigación ambiental, el fortalecimiento de las actividades económicas familiares, el redimensionamiento parcelario, la seguridad en la tenencia y la regularización dominial. Tales acciones deberán ser progresivas, integrales, participativas y con enfoque de género y diversidad”.

En lo relativo a la economía social, la ley también establece que las obras a realizarse dentro del marco de los proyectos de integración sociourbana deberán adjudicarse, en un veinticinco por ciento (25%) como mínimo, a las cooperativas de trabajo u otros grupos asociativos de la economía popular integradas, preferentemente, por los habitantes de los barrios populares. Esta definición, que trasciende los acuerdos y las prácticas con los actores privados de la construcción, se constituye en un reconocimiento a las organizaciones sociales en la producción del hábitat, una demanda y lucha de largo tiempo.

A partir de la gestión presidencial de Alberto Fernández (diciembre de 2020), se conformó la Secretaría de Integración Socio Urbana (SISU) dependiente del Ministerio de Desarrollo Social. Su agenda de trabajo estuvo orientada a los procesos de urbanización e integración de los barrios populares registrados en Renabap, en vinculación con las organizaciones sociales en los territorios y organismos de gobiernos provinciales y municipales, los que se constituyen como Unidades Ejecutoras (con capacidad de gestión de recursos para la formulación y ejecución de proyectos), con el asesoramiento técnico y social de la SISU.

La Secretaría de Integración Socio Urbana (SISU), dependiente del Ministerio de Desarrollo Social de Nación (MDS), es una de las autoridades de aplicación de la Ley 27.453, según lo dispuesto por el Decreto 819/2019. Representa al organismo público encargado de la ejecución de la política de integración sociourbana de los barrios populares, teniendo en cuenta la dimensión social, urbana, ambiental y de seguridad de la tenencia, desde una perspectiva de gestión popular en la que convergen diversas intervenciones según las necesidades del territorio.

Cabe destacar que la agenda de trabajo de la secretaria tuvo que adaptarse al contexto de pandemia por el COVID 19, configurando situaciones de subejecución presupuestaria y dificultades para la formulación y ejecución de proyectos de mejoramiento y urbanización. En diciembre de 2020 se conformó el Comité Ejecutivo del Fondo de Integración Sociourbana, un fideicomiso público administrado por el Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE) a partir del cual se estructura el financiamiento de esta política. El Fondo de Integración Socio Urbana (FISU) fue constituido por ingresos derivados del Impuesto País (9%) y un 15% de lo recaudado por el Aporte Solidario y Extraordinario a las grandes fortunas. Asimismo, cuenta con una inversión derivada de créditos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del Tesoro Nacional, a través del Programa Argentina Unida por la Integración sociourbana de los barrios populares.

Esto representó un avance en la disponibilidad de financiamiento para el desarrollo de proyectos de integración sociourbana en los barrios populares y la movilización de acuerdos y convenios de trabajo para proyectos de urbanización con los gobiernos provinciales, municipales y organizaciones sociales, incorporando en la agenda de trabajo esta línea de política e intervención en los barrios populares, con particularidades en las propuestas, acciones y modalidades de gestión.

Desde esta línea política, se orientan las intervenciones hacia la integración sociourbana a partir de tres líneas de trabajo: reurbanización (infraestructura, servicios); mejora habitacional y lotes sociales con servicios, con proyectos que potencien las capacidades colectivas y organizativas de las comunidades y de acceso a derechos para sus habitantes (Boix et al., 2023), a través de diferentes programas. Según datos oficiales, en el periodo de junio de 2020 a mayo de 2023 se han invertido 283 mil millones de pesos en diferentes programas orientados a la integración sociourbana de estos barrios. A través de este financiamiento se pudieron realizar 1.210 proyectos de urbanización en barrios populares del país (Boix et al., 2023).

Cabe destacar el dinamismo de esta política, en cuyo marco de implementación se identificaron aspectos a ser transformados en los marcos normativos, que permitieran una gestión más ágil y con mayor protección para los barrios populares y sus habitantes. En 2021, a partir del Decreto 880/21 se define la actualización del Renabap, resultando actualmente en 6.467 barrios, lo que amplía el conjunto de barrios en los cuales son necesarias las intervenciones orientadas al mejoramiento habitacional. En 2022, se aprueba una nueva Ley 27.694, modificatoria de la anterior, en la que se establece la declaración de interés público del Régimen de Integración Sociourbana de los Barrios Populares identificados en Renabap, la implementación en forma conjunta con las provincias, los municipios y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en los que se encuentren los bienes inmuebles sujetos a expropiación y mediante convenios específicos, los Proyectos de Integración Socio Urbana y suspender las acciones y medidas procesales que conduzcan al desalojo de los bienes inmuebles incluidos en ese registro por un plazo de diez años.

La gestión de la política de integración sociourbana en la ciudad de Córdoba

Córdoba es la segunda ciudad del país en cantidad de habitantes. Según datos del Censo 2022, la población de la ciudad es de 1.565.112 personas (INDEC, 2023). En relación con la demanda habitacional y las posibilidades de acceso al hábitat, en las últimas décadas se evidencia un proceso de profundización del problema de asequibilidad de la vivienda vía el mercado inmobiliario formal o por medio de políticas públicas habitacionales. Una de las manifestaciones de esta problemática es el sostenido crecimiento de los barrios populares, tanto en cantidad como en sus procesos de densificación (Monayar, 2022).

En el año 2016, desde algunos movimientos y organizaciones sociales de Córdoba se decidió acompañar el trabajo de relevamiento y visibilización de las problemáticas socio habitacionales de las familias que habitan los barrios populares, como estrategia de incidencia en la política pública orientada a su abordaje. Según datos de Renabap (2023) en la provincia de Córdoba hay 318 barrios populares, el 58% tiene conexión irregular a la red eléctrica, el 77% tiene conexión irregular a la red de agua corriente, el 75% tiene desagüe de efluentes a pozo ciego sin cámara séptica y más del 92% de estos territorios utiliza gas en garrafa para cocinar. En la ciudad de Córdoba actualmente se registran 177 barrios populares, localizados en diferentes sectores pericentrales y periféricos, en los que habitan 25.667 familias (Figura 1). Esta actualización incluye tanto el registro de nuevos barrios construidos en el periodo 2018-2022, como también la incorporación de casos anteriormente no registrados, aunque ya consolidados en el territorio.

Figura 1: Barrios populares en la ciudad de Córdoba (Argentina)

Fuente: Registro Nacional de Barrios Populares (2022). Elaboración propia.

La pandemia del Covid 19 hizo evidente la profundización de las condiciones de precariedad estructural en estos territorios y las demandas de mejoramiento del hábitat se tornaron más urgentes. Esta situación inédita implicó cambios en la agenda de trabajo de los organismos de distintos niveles de gobierno, en paralelo a las reconfiguraciones de las áreas y los equipos de trabajo a pocos meses de la asunción en la gestión de los gobiernos desde los diferentes niveles: nacional, provincial y municipal (Capdevielle et. al., 2020).

En el plano sectorial de las políticas públicas de hábitat, podemos identificar una relativa adhesión desde el gobierno provincial y municipal a las políticas impulsadas por la Secretaría de Integración Sociourbana de la Nación. En particular, el gobierno provincial se ha constituido en unidad ejecutora de proyectos financiados por SISU a la vez que implementó un programa propio de regularización de los barrios populares. Por su parte, el gobierno local ha adherido a la ley nacional y ha desarrollado principalmente un programa de conexiones de agua potable en estos barrios, orientado hacia la urbanización y mejoramiento de las condiciones habitacionales.

La política analizada se configura por un conjunto amplio de programas³. Sin embargo, en este artículo focalizamos en los programas orientados a la integración sociourbana de los barrios populares a través de proyectos que han tenido desarrollo en la ciudad de Córdoba, a partir de la gestión impulsada por el equipo local de la SISU. Un aspecto a destacar es que, de manera transversal a los distintos programas, esta Secretaría ha impulsado la participación de quienes habitan los barrios populares a través de distintas instancias, en articulación con organizaciones sociales, entidades comunitarias y otros actores presentes en cada barrio, desde una variada propuesta de dispositivos (talleres, capacitaciones en organización comunitaria, oficios, reconstrucción de la memoria barrial, entre otros). En los barrios donde se ejecutan obras, se crean las Mesas de Integración Barrial, con la intención de que sean instancias para relevar necesidades del barrio y aportar al involucramiento de vecinos/as en la toma de decisiones en los proyectos.

A continuación, presentamos una breve descripción de estos programas, según el tipo de intervención propuesto, la población (o colectivo) a los cuales va dirigido, los actores de gestión, proyectos ejecutados en barrios populares.

Líneas programáticas e intervenciones en los barrios populares

Proyectos de Obra Temprana (POT)

A partir de esta línea programática se ha desarrollado la ejecución de obras específicas, orientadas a mejorar la accesibilidad y conectividad, la construcción de infraestructura o equipamiento y el acceso a los servicios básicos en los barrios populares. Entre estas obras se contemplan: conexiones a los servicios básicos, veredas, pavimento, construcción de espacios recreativos y comunitarios, entre otras. Los proyectos y ejecución de estas obras las pueden solicitar organizaciones sociales y gobiernos provinciales y municipales.

En la ciudad de Córdoba, se desarrollaron treinta proyectos⁴ vinculados con obras de urbanización a escala barrial y conexiones intradomiciliarias de servicios públicos. Algunos de ellos, se desarrollaron de manera articulada en un mismo territorio, realizando diferentes intervenciones de mejoramiento del hábitat. También estas obras han implicado la generación de trabajo a través de la participación de organizaciones de la economía popular como unidades de gestión y ejecutoras de las obras (Figura 2).

Figura 2. Incidencia de los Proyectos de Obras Tempranas (POT) en los barrios populares de la ciudad de Córdoba

Fuente: Datos Abiertos (2023). Elaboración propia.

La inversión total en este programa fue de $4.871.496.892,64. El aporte de este financiamiento provino de tres fuentes: el programa Argentina Unida por Integración de los Barrios Populares, el BID, y el Fondo para la Integración Socio Urbana (FISU). Se registran proyectos iniciados desde 2021 hasta 2023, de los cuales aproximadamente el 60% se encuentra en ejecución.

Proyecto Ejecutivo General (PEG)

En el marco de esta línea se desarrollaron proyectos con escala barrial, desde una perspectiva del hábitat integral a partir de acciones vinculadas con las siguientes dimensiones: urbana, social, ambiental y de seguridad en la tenencia. Contemplan la totalidad de las obras de infraestructura y servicios básicos que hacen a la integración sociourbana de los barrios populares, e incluye un abordaje sobre los procesos de regularización dominial de las tierras sobre las que se asienta el barrio.

Por la complejidad de planificación y ejecución, a este programa lo podían solicitar los gobiernos provinciales y municipales. El Gobierno de la provincia de Córdoba se constituyó como unidad de gestión para el desarrollo de Proyectos Ejecutivos Generales en ocho barrios de la ciudad (Figura 3). Este financiamiento facilitó el desarrollo de proyectos que el gobierno provincial ya tenía en su agenda de trabajo, y disponía de avances en los procesos de diseño y planificación de la reurbanización. A estos proyectos se suma un PEG cuya unidad ejecutora fue una organización social (Barrio Parque Las Rosas).

Figura 3. Incidencia de los Proyectos Ejecutivos Generales (PEG) en los barrios populares de la ciudad de Córdoba.

Fuente: Datos Abiertos (2023). Elaboración propia.

La inversión total que demandó el desarrollo de los PEG en la ciudad es de $1.301.201.357,89. El aporte de este financiamiento también proviene de las tres fuentes antes mencionadas: el programa Argentina Unida por Integración de los Barrios Populares, el BID y el Fondo para la Integración Socio Urbana (FISU).

Los avances desarrollados en los proyectos integrales permiten reconocer un mayor dinamismo en la ejecución de diseño y proyectos de obras de infraestructura, equipamientos y servicios, con escasos avances en los procesos de regularización dominial de los polígonos de intervención.

Mi Pieza

Este programa consistía en el otorgamiento de asistencia económica (por medio de una transferencia monetaria) para que mujeres de los barrios populares puedan mejorar y/o ampliar sus viviendas. A través de este apoyo económico, se contemplan obras de mejoramiento de la vivienda, como: techo, pared, piso o aberturas; división de interiores; refacción menor de plomería y/o electricidad o ampliaciones. Desde esta operatoria, se identifica una clara intencionalidad en el reconocimiento de las mujeres y su rol en la producción del hábitat y grupos de mayor vulnerabilidad (mujeres que fueron víctimas de violencia de género, hogares en los que algún integrante presenta alguna discapacidad y mujeres en situación de arresto domiciliario), como sujetos prioritarios en la adjudicación de recursos para mejorar la unidad habitacional.

Según datos analizados, durante este periodo se realizaron ocho sorteos en los que se seleccionaron a las mujeres destinatarias de esta asistencia⁵. La ejecución de las obras fue descentralizada hacia los hogares destinatarios del subsidio, lo cual ha implicado una dinamización de la economía barrial (comercios de cercanía para la compra de materiales y mano de obra a personas del sector) (Bonfiglio, 2023). En la ciudad de Córdoba, se realizaron 13.324 obras en el marco de este programa, lo que significa que el 60% de las viviendas de los barrios populares de la ciudad de Córdoba pudo acceder a un mejoramiento habitacional (Figura 4).

Figura 4. Distribución del programa Mi Pieza en los barrios populares de la ciudad de Córdoba.

Fuente: Datos abiertos (2023). Elaboración propia.

Este programa fue el de mayor influencia territorial en la ciudad de Córdoba, ya que en 161 barrios se dieron estas asignaciones. Esto representó mejoras en las condiciones habitacionales para 54.436 personas, de las cuales el 75% está conformado por menores de 18 años.

Respecto de los modelos de obras, se observan tres tipos de mejoramiento habitacional predominantes: en un 58,56% de los casos, el apoyo económico se destinó a la construcción de ampliaciones de las viviendas; en el 14,22% se realizaron mejoramientos de techo, el 9.57% de las obras corresponde a mejoramientos de muros y pisos. En menor medida se desarrollaron otras obras como divisiones interiores en las viviendas, refacciones de plomería, electricidad y mejoramientos de aberturas (Tabla 1).

Tabla 1. Incidencia de los tipos de obras del programa Mi Pieza en los barrios populares de la ciudad de Córdoba.

Fuente: Datos abiertos (2023). Elaboración propia.

Programa Lote.ar

Este programa comenzó a implementarse en 2022, tuvo como objetivo la creación de nuevo suelo urbano a través de la generación de lotes con servicios destinados a los sectores populares, con finalidad de vivienda única, familiar y de ocupación permanente. Según la información analizada y dispuesta por la SISU, en Córdoba se encontraban en proceso de gestión once proyectos de adquisición de suelo y el desarrollo de lotes con servicios. Los actores involucrados como unidades de gestión eran: organizaciones sociales en cinco proyectos, el Gobierno de la provincia de Córdoba en un proyecto, y en el caso de otros cinco, aún no tenían una unidad ejecutora asignada.

Este programa registra un financiamiento total del Fondo para la Integración Socio Urbana (FISU) de $6.531.907.271,98 (Tabla 2).

Tabla 2. Distribución de las inversiones y unidades ejecutoras de los proyectos LoteAr en la ciudad de Córdoba.

Fuente: Datos Abiertos (2023). Elaboración propia.

El avance de estos proyectos de loteo ha sido: la adquisición de suelo, planificación de loteo y definición de criterios para la adjudicación de lotes a familias de sectores populares y proceso de selección del grupo de hogares destinatarios.

A MODO DE CONCLUSIÓN: AVANCES Y DESAFÍOS HACIA LA INTEGRACIÓN SOCIOURBANA DE LOS BARRIOS POPULARES

Desde la década del 70, toman fuerza el reconocimiento y la importancia de generar acciones orientadas en la urbanización y mejoramiento del hábitat para los asentamientos informales hacia la construcción de ciudades más justas. Sin embargo, los programas desarrollados no han significado resultados cuantitativamente efectivos para el acceso al hábitat digno para amplios sectores de las sociedades, en escenarios marcados por una mayor mercantilización del suelo y la vivienda.

En Argentina, a partir de la problematización e instalación en la agenda pública de la emergencia social por parte de movimientos sociales y acuerdos y negociaciones establecidas con el gobierno nacional en 2016, se inició un proceso de construcción de una política pública orientada a promover el trabajo de la economía popular, visibilizar el problema habitacional y generar acciones de mejoramiento de las condiciones de vida en los barrios populares de todo el territorio nacional, bajo el objetivo de la integración sociourbana de estos barrios. El análisis de su letra escrita (marco normativo, los enunciados de la política) y el dinamismo que ha adquirido su implementación en la ciudad de Córdoba permiten reconocer algunos avances que significó en la problematización del hábitat informal como cuestión a ser abordada por las políticas públicas, como así también desafíos que se configuran en su gestión.

Las definiciones y los enunciados sobre cómo abordar la integración sociourbana de estos barrios, que se plasman en los instrumentos normativos (decreto, ley) y líneas programáticas, permiten posicionar a esta política pública en una perspectiva integral del hábitat (Cravino, 2023). Excede la mera legalización de la tenencia o urbanización de los barrios para comprender el territorio ampliamente y su relación con la ciudad y las infraestructuras urbanas. La noción de integración sociourbana de barrios populares definida en la política da cuenta de una forma de interpretación de estos territorios, no como un lugar inhabitable o degradado, sino como un barrio en proceso y progresivo, y se los denomina “barrios populares” poniendo en tensión con las categorías villa o asentamiento, cargadas de sentidos negativos y estigmatizantes, lo cual aporta al reconocimiento en estos territorios de la capacidad transformadora y de los proyectos de los sectores populares.

Por otra parte, la realización del relevamiento y la conformación del registro han significado una apuesta hacia la identificación y el reconocimiento cuantitativo del problema del hábitat popular y las condiciones habitacionales en los barrios populares, información y datos que hasta el momento, no se construían desde los organismos estatales. En este proceso, se valora el importante desempeño de algunos movimientos sociales y de organizaciones con trabajo territorial en el país que no sólo motorizó e hizo posible el relevamiento, sino que se constituye en un aporte para la definición de abordajes para las políticas públicas.

La institucionalidad construida en torno de esta política, en tanto producción de normativa en carácter de ley nacional y también en la creación de un fondo de financiamiento genuino (FISU), permitió solventar económicamente las inversiones en los barrios populares, con el apoyo de créditos del BID, y representó una inversión inédita en estos territorios y desde una perspectiva federal.

Las líneas programáticas a partir de las cuales se estructura la política, como mencionamos anteriormente, aportan a un abordaje integral del hábitat. Los diferentes programas buscan abordar aspectos de la urbanización a escala barrial (infraestructura, servicios, equipamientos comunitarios) pero también hay acciones orientadas al mejoramiento de la vivienda, en sus condiciones materiales (a través de la línea Mi Pieza) y en la seguridad dominal (en especial, con el otorgamiento de los certificados de vivienda familiar y la suspensión de los procesos de desalojos establecidos por la ley). Al mismo tiempo, se propone una línea programática (Lotear) que implica la creación de suelo urbano, orientada a promover el acceso a la tierra para familias de barrios populares.

También se identifica un reconocimiento de diferentes actores en la producción social del hábitat, posibilitando la articulación de estos (movimientos sociales, organizaciones de la economía popular, subniveles de gobierno) como unidades ejecutoras, descentralizando el rol de gestión de los proyectos y dotando de potencialidad a las cooperativas de trabajo en la ejecución de los mismos, creando trabajo y formación en oficios vinculados con la construcción para los/as habitantes de los barrios. Por otra parte, la incorporación de dispositivos de participación de vecinos/as en los procesos de gestión a través de las Mesas de Integración Barrial habilita la creación de espacios de participación de las comunidades en los procesos de diseño en los proyectos, recuperando las voces, demandas e intereses de los habitantes.

Más allá de estos avances en el abordaje de la problemática del hábitat informal, en términos generales, se advierten ciertas limitaciones y desafíos, en relación con los aspectos estructurales que se constituyen en determinantes de la configuración de este problema (por ejemplo, regulaciones del mercado de tierra y vivienda, políticas de acceso a vivienda, desarrollo de procesos de regularización dominial, entre otros). Asimismo, siguen constituyéndose en un desafío proyectos e intervenciones orientados a la articulación, conexión e integración de estos barrios en relación con la ciudad, que implican abordajes que superan la escala barrial de los proyectos urbanos.

La indagación y el análisis sobre la implementación de esta política en la ciudad de Córdoba también permite aproximarnos a un balance de los procesos de intervención en los barrios populares. En primer lugar, se reconoce que el programa Mi Pieza ha sido el de mayor ejecución en la ciudad de Córdoba, tanto en el financiamiento dispuesto como en la cobertura territorial, ha concentrado el 35% de toda la inversión total desplegada por el Estado nacional para la integración sociourbana de los barrios populares cordobeses. Entendemos que el fuerte impacto de este programa responde a la flexibilidad de su aplicación a partir de la descentralización de las obras en los hogares. Las obras realizadas en las viviendas seguramente han tenido un impacto sobre las condiciones de precariedad habitacional y hacinamiento de los hogares. Sin embargo, no se dispone de datos relativos sobre problemas habitacionales que persisten en las unidades habitacionales, tanto para los hogares que no fueron adjudicatarios de la asistencia económica, como para aquellos en los cuales era necesario un abordaje con mayor integralidad para la vivienda.

En segundo lugar, es destacable el programa LoteAR, que integra un 32% de esa inversión total del Estado Nacional. Si bien este programa reúne pocos proyectos, demanda grandes inversiones debido a que se apunta a un componente de alto valor: la construcción de suelo urbano con servicios. Entendemos que esta línea programática es importante en términos de abordar el acceso a la tierra urbana, de manera ex ante, para aquellos hogares que son excluidos de políticas habitacionales a través de créditos, por sus bajos ingresos o sus condiciones de trabajo.

En tercer lugar, se encuentran los programas orientados a la dotación de infraestructura, servicios y equipamientos sociales. Los POT demandaron un 26% del financiamiento total de la nación; y finalmente el programa de menor incidencia es el PEG, a pesar de constituirse en el programa con mayor enfoque de integralidad en el abordaje del hábitat. Principalmente en el desarrollo de los POT, tuvieron una importante participación de organizaciones sociales como unidades de ejecución, lo que implicó la generación de trabajo para personas de los barrios y nuevas capacidades para estas organizaciones.

Por otra parte, si bien el otorgamiento del certificado de vivienda familiar aportó a la seguridad de la tenencia, en los barrios en los que se desarrollaron PEG, los procesos de regularización dominial no demostraron avances hacia la titularidad de los terrenos para las familias residentes, de manera colectiva ni individual.

Los aportes aquí presentados, a modo de valoración de la política, buscan enriquecer las propuestas y modalidades de intervención orientadas a la integración sociourbana de los barrios populares. En el contexto actual, con un gobierno nacional que ha desarrollado una agenda de gobierno bajo las premisas neoliberales, y ha desfinanciado esta política, es necesario reconocer la importancia de políticas públicas orientadas a mejorar las condiciones de vida de las personas que habitan estos barrios.

Notas

1. Por decreto presidencial 358/2017.
2. Por decreto presidencial 193/2024, se dispuso que el impuesto País pase a aportar sólo un 1% al FISU.
3. Para ampliar en un análisis de las líneas programáticas de la SISU se puede consultar el informe Análisis de la oferta programática de la Secretaría de Integración Socio Urbana del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (Boix, et. al., 2023).
4. En el periodo de indagación de este proyecto (hasta diciembre 2023), se identificó que los proyectos se encontraban en distintas etapas de gestión: 10 se encontraban en estado “terminado”; 18 “en ejecución”, 1 “pagado” y 1 “aprobado”.
5. El monto de dinero establecido para este subsidio fue variando en el tiempo, actualizándose a partir de la inflación de la economía. Se estimaba en relación con el costo que implicaba el tipo de obra a realizar previsto por el programa.

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